| WTO 体系中的教育变革与发展：全民终身学习的观点 |
|
| 时间:2005-07-16 22:43:53 作者:吴明烈 来源:Colkm 阅读次数: |
一、前言 二００二年，台湾终于跨越了WTO 的门坎，正式成为其中的一个会员体。加入WTO 促成了台湾与全球知识经济体系的结合，国人今后所面对的乃是一个更具全球化与国际化的新局。目前国内探讨加入WTO 之后的影响及因应，大抵系以工商业、农业、财政、金融与经济等产业层面为核心，至于教育与终身学习层面的冲击与因应则较少涉及。然而，教育作为一种知识产业，加入WTO 之后对于国家与教育的发展会有哪些影响，以及教育应有哪些变革，俾以因应各种挑战，已然是一项重要议题。 二、关于WTO 的一些重要概念与认识 （一）WTO 的理念与原则 当前人类身处的时代正是一个知识经济时代，也是一个全球化时代，更是一个全球化的知识经济时代。而各国在面对全球化的知识经济时代来临，无不积极掌握时代契机，在各种结构与策略上作适度的转变，以有效因应转变所带来的冲击及挑战，进而提升个人与国家的竞争力。国际组织与全球社会的发展，两者关系至为密切。国际组织的政策往往会影响到单一国家政策的制订与推行。无庸置疑的，一个国家若要能与世界互动共进，则积极参与重要国际组织活动，实为不可或缺。 世界贸易组织(World Trade Organization, WTO)成立于一九九五年，总部设于瑞士日内瓦，而其前身「关税暨贸易总协议」(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)则成立于一九四八年。WTO 是当前规模最大且最重要的全球性国际经贸组织，也是全球唯一处理国际贸易规范的组织，截至二００二年一月已有一百四十四个会员(WTO, 2002)。WTO 的主要功能为：（一）综理并执行所辖之多边与复边协定；（二）提供多边贸易谈判之场所；（三）解决贸易争端；（四）监督各国贸易政策；（五）与其它有关全球经济决策之国际组织进行合作。WTO多边贸易体系之基本理念在于创造一个自由、公平之国际贸易环境，使资源依照永续发展之原则，作最佳之使用以提升生活水准，确保充分就业，并扩大生产与贸易开放、平等、互惠与互利，期能透过贸易提升开发中与低度开发国家之经济发展。其基本理念与规范准则有不歧视原则、渐进式开放市场、对关税与非关税措施予以约束、促进公平竞争及鼓励发展与经济转型等五项（经济部国际贸易局，2002）。此外，WTO 乃是一个以规范取向与会员国导向的组织，各项协议系由会员体采共识决方式为之，各种规章的制订亦经会员体共同磋商而成(WTO,2002)。因此，各项决定系为各会员体所共同接受之多边国际经贸规范，同时也建立了稳定的国际经贸发展架构。 （二）加入WTO 对个人、组织、社会与国家的影响 各国在加入WTO 之后，无论是近期或长期都会受其影响，然而，由于各国具有独特的政治、经济、文化与社会背景而且开发程度亦有所差异，因此，各国所面对的影响程度与内涵也就有所不同。整体言之，各国加入WTO 之后，所面临的乃是一个「全球化、市场化、自由化、平等化、竞争化与合作化」等六化取向的经济与生活体系。各国系在一个相依互赖的全球化市场体系中，于合理的规范下自由且平等的竞争与合作。就此言之，WTO 体系促进全球化现象的发展，同时各国之间系处于一种既竞争且合作的微妙关系，透过良性竞争激发了各国产业的发展活力；而经由密切合作则扩展了各国产业的成长空间。 我国加入WTO 之后对于个人、组织、社会与国家的发展将会有多重影响。首先就个人而言，在全球市场机制的运作之下，个人的消费型态会有所转变，人人具有更多样化的消费选择机会。此外，面对加速引发的全球化变革，人人必须透过终身学习与自我发展，以因应全球化市场所带来的人才竞争之挑战，同时藉此顺应全球社会之变迁。次就组织而言，各种类型的产业组织，正面临与其它国家的组织共同竞争的挑战，因此，竞争力薄弱的组织，若在过渡时期内，迟迟无法激发组织再造的能力并提升组织效能，则将有可能遭遇被淘汰的危机。再就社会而言，国内整个产业与职业结构势必面临转变，而在转型的过程中，将造成结构性失业人口的增加，其中尤以中高龄与低技能劳工失业问题为剧，而全球劳动市场自由化的前提下，各种专业领域人才亦将面临与国外专业人士竞争的压力。此外，在全球化的潮流下，各种外来文化对社会的冲击将益为明显，在面对外来文化的冲击之时，如何促使在地文化与全球文化能兼容并蓄发展，乃成为一项重要的社会挑战。最后就国家而言，系在一个开放的国际体系中，享有与其它国家公平竞争之地位，并积极参与国际立法，进而激励政府的效能。然而，这其中也涉及到政府能否在国际市场开放的冲击下，制订适当的政策以及推动相关配套措施以持续提升国家的竞争力与发展力。 三、教育在WTO 架构中的定位与规范内涵 在WTO 架构中，教育归属为服务业，包括初等教育、中等教育、高等教育及成人教育等领域。根据「服务贸易总协议」(General Agreement on Trade in Service, GATS)，服务贸易提供之方式分为四种类型（经济部国际贸易局，2002；WTO, 2002）： （一）跨国服务：服务提供者在一会员境内向其它会员境内之消费者提供服务，例如远距教学。 （二）国外消费服务：会员境内之服务提供者对于进入该境内之消费者提供服务，例如观光旅游。 （三）商业据点呈现：会员之服务提供者在其它会员境内以设立商业据点方式提供服务，例如国外银行在其它国家设立营业据点。 （四）自然人呈现：会员服务提供者在其它会员境内以自然人身份提供服务，例如服装模特儿与工程顾问。 以上类型充分展现了贸易自由化的精神，根据上述规范，教育服务业由业者所提供的服务型态包括（教育部，2002）： （一）留学服务业：教育服务业之蓬勃发展归功于留学服务业之成长，而留学服务业之盛行则得利于信息之快速流通、留学服务业的文宣刊物等招生广告及该国政府、大学之强力支持。 （二）在国外设立学校：为提高国内高等教育能力，且缩减学生至国外留学与学生外流的压力，某些亚太国家允许外国大学在其国境内设立分校，如马来西亚允许美国麻省理工学院在其境内设立分校即是一例。 （三）外位内修：国内私立机构提供课程修习并颁予国外大学学历。这类的学校通常与国外学校合作，类似”合伙”，在国内修习的课程与考试被该合伙的外国学校所采认。 依据WTO 的入会协商，我国教育服务业在入会初期有四项业务开放（自由电子新闻网，2001）： （一）外国人可来台设立高中职以上私立学校与教学机构。 （二）提供跨国远距教学服务。 （三）设立短期补习班。 （四）从事留学服务业。 而以上各项教育营业范围均须遵守我国相关法令规范。譬如，出国进修修业期限可采累计方式，而以远距教学方式经由国际合作在国内大学修习学分者，教育部将承认三分之一的远距教学学分，并可获得国外学校之学位，以及同时修习国内外双学位。此外，各种教育营业机构，外国人担任董事之人数不得超过总名额的三分之一。 虽然教育涉及的层面颇为复杂，而且WTO 允许各国入会之后，采取循序渐进的方式开放教育市场。然而，教育仍须秉持自由化与市场化的精神，俾使各会员国均能在平等的基础之上参与教育服务的竞争。因此，具有市场限制性的教育法令，将在教育服务自由化的趋势中展现应有的开放性，而这亦促进了各国教育资源的国际流动，这种教育资源的流动将涵盖人力资源、组织资源、物力资源以及思想资源等层面。 四、加入WTO 对教育的冲击与挑战 传统上将教育视为一种基本的人权，且由国家政府所提供，是一种无法全球交易的贸易服务。但是在WTO 的架构下，传统的教育将产生质变，全球教育市场正急遽的扩展，同时也成为最具竞争力的一项服务产业。无疑的，这是教育的一项重大转变与突破。在此情形下，向来备受保护的国家教育市场如今必须向国际社会开放，而传统的教育模式亦面临挑战与变革，教育的国域界线已然日渐模糊。 加入WTO，虽然促进了教育自由化与市场化的发展。然而，传统的教育亦因而受到强烈的批评，业界雇主抱怨教育并未考虑到他们的需求以及教育不够弹性，而且变革缓慢(Hirtt, 2000)。WTO 秘书处在一九九八年成立了一个工作团体以探究更自由化教育的发展，进而在报告书中指出，远距学习已快速成长，而愈来有愈多的教育机构与私人公司建立了合作伙伴关系。此外，欧洲国家的教育松绑已经明显化，教育逐渐减少了公共的补助而迈向更大的市场责任，并结合了其他更开放的经费补助机制。而许多影响教育自由化的障碍必须排除，这些障碍包括对国外教育提供者的不当限制、政府的教育垄断以及地方政府的高度经费补助(Hirtt, 2000)。因此，在WTO 架构下，教育必须更具弹性，必须松绑以及自由化，这俨然已成为一种共同规范。无庸置疑的，加入WTO 会对台湾的教育发展产生冲击，尤其是高等教育机构势必会面临危机。我国高等教育市场近年来已趋于饱和状态，但是，今后则须面对国外大学及大陆大学的竞争压力。然而，在危机的背后却也蕴藏着转机，这些转机包括面对教育市场国际化的挑战，高等教育机构为能永续经营，势必得重新省视本身的制度、结构与教育服务，进而提升学校教育的全面品质。而另外一方面，由于教育市场的国际化，无形中亦扩展了教育的资源与疆域。所谓的「优胜劣败」以及「适者生存，不适者淘汰」法则，将在WTO 的教育体系中充分展现。目前国内有些大学院校在面临国际教育市场的竞争情势之际，为能不断发展高品质的教育水准，亦在研拟与其它大学整并及合作的可行途径，以迎接全球竞争的挑战。 然而，亟待深思的是，在教育市场化的前提下，是否意味着教育已纯粹沦为一种商品，一种商业交易？就教育的功能而言，教育除了具有高效益的经济功能之外，尚且具有政治、文化与社会等多重功能；再就教育的本质而言，教育产业绝不等同于其它产业，教育的目的乃在于促进自我实现与社会进步，这种双途价值的创生，应为教育所不离不弃。教育的市场化与全球化，适足以提供一个让全球社会公平竞争与合作的机会与机制，在此机制中教育将不断的创新与求变，以顺应时代的变迁及不同学习个体的需求。当然，在教育市场化的情况中，各国亦有必要建立起一套完善的规范制度，以防止教育仅沦为一种营利的工具，而背离了教育的正途。 五、教育在WTO 架构中的因应途径 在经济效益的压迫下，促进了教育体系的松绑，学校自主性的提高也促使学校必须寻找其它的资助资源。欧盟即指出，校外的教育时代已经来临，教育的自由化将被教育服务的提供者所引导，同时也将比传统的结构更具创新性(Hirrt,2000)。台湾在加入WTO 后，面对教育全球化时代的来临，教育亦成为一种贸易服务，因此，在未来将面临许多前所未有的问题。当面对无可避免的教育贸易服务问题之时，如何有效的解决问题，当是整个教育体系今后应该学习的课题。我国加入WTO 之后，教育体系将持续面临挑战，因此，有必要对整个教育的发展，进行全盘思考与合理规划。以下是我国今后几项重要的教育因应途径： （一）省视与调整教育政策及相关法令 在国际规范与协议的架构下，台湾必须重新详加检视现行的教育政策与法令规章是否符合教育服务业的实际需要，并将不合时宜的政策与法令作一调整。此外，政府允宜在教育松绑的前提下，鼓励各教育组织与机构充分发挥潜能，不断提升组织效能，俾以提供最佳品质的教育服务。而在教育的实施上，尤需培养具备能顺应世界变迁与全球化趋势的各种人才，并能在变动的世局中，不断接受挑战与解决问题。 （二）发展学校的教育特色 WTO 的加入促使台湾必须对外开放高中职以上的教育市场，而面对国际知名学府的竞争，以及在「对等承认」与「学术认定」的情形下须对大陆学历采认的压力，台湾的教育学府势必会在经营与发展上，面临重大挑战。因此，有必要研拟完善对策并积极发展学校特色，以谋求学校的永续发展。而学校特色的形塑与发展，必须先审视学校组织的愿景与特性，进而结合社区人文环境与社会脉络，在关怀社会进步、社会需求及学生发展的前提下，凝聚学校的重点发展目标与方向，并在学校教职员生的共同努力下，具体实践学校特色的发展策略。 学校特色的发展必须以能促进教师专业发展及学生学习成效，并能提升学校效能为原则。而现代化的学校特色发展，更需要以开放的、积极的、信赖的与民主的组织文化为基础，在此文化脉络中，人人都是学校特色的经营者。 （三）加强民众的外语能力 随着WTO 时代的到来，加速了全球化的发展，外语已成为参与全球化事务的一项必备工具，尤以英文为是。欧盟已将促进公民精通三种会员国语言，列为一项重要教育政策，而日本近来亦试图将英语列为第二官方语言。对台湾而言，民众的英语能力仍有待提升，而除了英语之外，政府尤应鼓励社会大众学习第二外语。 （四）建构顺应全球化趋势的技职教育体系 台湾加入WTO 之后，传统产业所需的劳动力将减少，而高科技产业、信息业与服务业所需的人力则会增加，因此，技职教育体系为因应加入WTO 所带来的影响，必须在人力资源发展方面有所调整，同时在课程方面也应规划出能促进学生发展世界观以及转业学习能力的内涵。此外，面对人力需求结构的改变，技职教育体系中仍须重视通识教育的实施，以培养学生一般学科的基础能力。 （五）建立教育机构的策略联盟 随着WTO 时代的来临，近来在各产业界益加兴起了一股策略联盟的合作风气，而教育界的策略联盟则正处于方兴未艾阶段。教育机构的策略联盟乃是在一个紧密的合作体系中，参与联盟之机构共享教学、研究与行政资源，并运用结盟伙伴的优势，进而彼此互补与相辅相成，以提升组织发展的竞争力，共同塑造教育发展的荣景。因此，教育机构的策略联盟乃是一种彼此受益的全赢策略。 在全球化的趋势中，策略联盟不应仅局限于国内教育相关机构的合作，各教育组织亦应视实际需要，积极寻找合适的国外教育联盟机构。而成功的策略联盟，乃是各参与联盟机构均能从中获益与永续发展。 （六）扩展国际教育交流合作 在WTO 架构下，各国教育难免会有相互竞争的行动，良性的教育竞争，将会为教育的发展带来新的契机。然而，我国除了需提升教育的国际竞争力之外，更需要与各国进行密切的教育交流合作。联合国教科文组织(UNESCO)即指出，国际教育交流合作不仅涉及资源与技术的转移，同时也包括相互学习与经验分享。此外，亦应涵盖机构与组织的发展，交互沟通以及所有团体从国际合作过程中学习。国际合作必须成为一种互利行动，藉此以增进彼此的效能，进而实现教育目标(UNESCO Institute for Education, 1999:4-5)。 （七）开拓全球教育市场 在WTO 体系中，教育成为一种可以跨国输出与输入的服务业。台湾今后不应仅消极的坐视国外教育提供者的教育输入，而应积极的规划教育输出。教育的输出也是一种文化的输出，对教育输出国而言，教育的输出具有传播知识、扩展文化、发达经济以及提升国际地位等功能；而对教育输入国而言，教育的输入则具有汲取外来知识、增进异国文化了解与促进社会开放等功能。 先进国家往往经由教育的输出，以扩展国家的文化领域，进而提升其国际地位与影响层面。以目前而论，美国、法国、德国与英国是目前世界上强势的教育输出国，展望未来，台湾亦应不断增进教育品质，吸引更多的外籍人士到台湾学习或接受台湾所提供的教育管道与课程。至少在入会初期，台湾应努力扩展华人地区及亚洲地区的教育市场，以提升台湾的竞争力与国际影响力。在扩展教育输出市场的过程中，远距教学与网络学习的运用已然成为重要途径。 （八）积极持续推动终身学习 我国终身学习的推动近来已然成为一种全民运动。而终身学习的发展，在未来更应成为一项具有优先地位的国家政策。尤其是台湾加入WTO 之后对于产业技术的研发、增加产业的附加价值以及各类专业人才的培育等均将有莫大裨益。台湾终身学习的发展，已在一九九八中华民国终身学习年期间立下良好基础，而在当时所发表的「迈向学习社会」白皮书，亦已为我国终身学习社会的发展规划出清晰的蓝图。然而，终身学习的推动，应成为一种只有开始而没有结束的社会运动，方能渐收成效进而卓然有成。而终身学习政策的推行更应具有延续性，在我国入会之后，各类型的学习型组织尤须全面发展，以促进组织中个人与团队的继续学习，进而提升组织的发展优势。此外，全民更需具有终身学习的理念、态度、能力与习惯，俾以迎接变迁社会中的机会与挑战。 六、全民终身学习迎接WTO 的冲击与挑战 台湾在加入WTO 之后，无论对个人、组织、社会甚或国家而言，均面临前所未有的冲击与挑战。而无论是传统产业的转型、就业市场的竞争或是专业知能的提升都有赖知识的导航，就此而言，终身学习实扮演着重要角色与功能。当我国面对WTO 的各种冲击与挑战之际，终身学习无疑是解决问题与创造竞争优势的一项利器。 一九九六年经济合作发展组织(Organisation for Economic Co-Operation and Development, OECD)在巴黎所召开的教育部长会议中，正式提出了全民终身学习(lifelong learning for all)的理念，自此，这项理念受到国际社会的高度重视，并将之具体化为一项重要的教育政策。经济合作发展组织明确指出，终身学习的目标在于促进个人发展、社会凝聚(social cohesion)与经济成长。终身学习必须为人人提供，每个人应具有均等的终身学习机会。终身学习更须与生活及工作结合，而为实现全民终身学习的理想，进而建立学习社会，必须动员充分的资源与教育经费，各政策部门间亦须密切合作(OECD, 1996)。此外，联合国教科文组织、国际劳工组织(International Labour Organization)与国际劳工局(International Labour Office)对于全民终身学习的理念亦有所阐扬，国际劳工局在二０００年首度针对终身学习发表了「二十一世纪的终身学习」(Lifelong Learning for Twenty-First Century)报告书，对于如何形成完善的终身学习政策与建立完善的终身学习架构及环境，进而扩大全民终身学习的参与，亦有明确的方向指引(International Labour Office, 2000)。 全民终身学习的推展，近年来更是受到欧盟(European Union)的高度重视。欧盟于二０００年在里斯本(Lisbon)所召开的高峰会议中，强调要促使欧洲成为世界上最具竞争力与活力的知识基础经济(knowledge-based economy)体系，而且经济能够持续成长，拥有更多更好的工作与更完善的社会统合。为达成上述目标，其中的一项重要策略，即是促进全民终身学习，发展欧洲成为学习社会。因此，欧盟在「终身学习备忘录」(A Memorandum on Lifelong Learning)中提出了二十一世纪实践欧洲全民终身学习理想的六大发展方向：（一）人人具备基本新技能；（二）更多的人力资源投资；（三）教学与学习的革新；（四）学习评鉴；（五）学习辅导与谘商的再思考；（六）将学习紧密地带进家中(European Commission,2000)。随后，欧盟更于二００一年十一月提出「实现终身学习的欧洲」(Making European Area of Lifelong Learning A Reality)报告，该报告中提出了欧洲终身学习的四大目标乃在于促进个人实现、积极的公民权、社会统合以及就业能力。据此，欧盟提出了实现欧洲全民终身学习的六大策略(European Commission, 2001)： （一）扩展学习的合作伙伴关系 伙伴关系反映了终身学习利益与责任的分担。协调行动往往是针对各种不同情况的最佳回应并能发挥出最大的效果。终身学习的各种策略必须彼此紧密相连，同时被所有行动者所支持。 （二）了解学习需求 确切了解各种公民、社区、社会以及劳动市场的学习需求，乃是一项基本的终身学习策略。 （三）投注合理的资源 整体上的公共投资与私人投资的比例必须增加，而经费比例的增加必须建立在政府、公共机关、雇主、社会团体与公民的责任分担的基础之上。 （四）促进学习机会的获得 为扩展学习机会，学习的提供必须更透明、更弹性、更统整以及更具效率，同时亦须发展新的学习途径、成效与环境。而这些策略必须重视机会的均等以及特殊团体的公平，以促使终身学习的机会更能实质的为人人所拥有。 （五）发展学习文化 学习文化的发展系根本地筑基在增加学习机会、扩大参与层级以及激发学习需求之上。 （六）追求卓越 建立一种良好的机制以提升学习经验之最佳品质。品质并不仅是一种义务，同时也是个人、雇主、以及其它人对于学习的投资之动机决定因素。 欧盟推动终身学习的积极理念与作法，无疑地将会成为二十一世纪全球社会中的重要教育经验。以全民终身学习的行动迎接WTO 的冲击与挑战，俨然是个人发展、组织再造、社会革新与国家进步的必要策略，而经由全民终身学习的推动，将促使台湾发展成为一个持续创新且具有竞争优势的知识经济实体。全民终身学习乃是学习社会的重要实质内涵，我国宜尽速通过终身学习法，以作为推动终身学习的法源依据；转化终身学习的数位落差(digital divide)为数位机会，以扩大学习参与量；发展创新性的终身学习方案与途径，以提高民众的学习兴趣；建立终身学习的谘商与辅导机制，以协助解决民众的终身学习问题；扩展各机构的合作联盟机制，以有效整合终身学习资源。凡此种种皆为我国今后推动全民终身学习的重要策略。 七、结语 加入WTO 是台湾迈向国际化的重要里程碑，台湾经此途径更加扩展了国际视野与国际参与层面。我国在未来将继续面临各种冲击与挑战，然而，一切冲击与挑战都是台湾再造的绝佳时机。全球化的趋势与现象将更为明显，未来的就业市场需要具有专业知能并能与时俱进的人才，而国人更应在加入WTO 后，随着产业结构的转变与知识经济时代的来临不断学习，以有效提升人力素质，进而创造台湾在地球村中的竞争优势。笔者在本文中提出了「全民终身学习迎接WTO的冲击与挑战」理念，这种前瞻理念的落实，亟待国家政策的配合与全民的积极参与。 参考文献
教育部译(2002) 。世界贸易组织： 教育服务业。http://www.moeaboft.gov.tw/global_org/wto/wto.index.htm
经济部国际贸易局(2002) 。世界贸易组织。http://www.trade.gov.tw/global_org/wto/wto_index.htm
European Commission (2000). A Memorandum on Lifelong Learning. http://www.europa.eu.int/comm/education/life/index.html
European Commission (2001). Making a European Area of Lifelong Learning a Reality. http://www.europa.eu.int/comm/education/life/index.html
Hirrt, N. (2000). Will Education go to Market? In UNESCO Courier, Feb. 2000, Pp.14-16.
International Labour Office (2000). Lifelong Learning for Twenty-First Century: The Changing Roles of Educational Personnel. Geneva: author.
OECD (1996). Lifelong Learning for All. Paris: Author.
UNESCO Institute for Education (ed.) (1999). International Cooperation: Enhancing international cooperation and solidarity. Hamburg: UIE.
WTO (2002). The WTO. http://www.wto.org/english/ 注：作者系台湾中正大学成人及继续教育学系助理教授、学习型组织研修中心专栏作者。本文经作者授权刊载使用，未经允许，禁止转载或引用。
|
